粮食安全作为党和国家工作中的“国之大者”，关乎全局、关乎根本。夯实国家粮食安全根基、守牢国家粮食安全底线、切实提高国家粮食安全保障水平，是建设农业现代化强国的本质要求和首要任务，更是关系经济发展和社会稳定的重大战略课题。审计作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，开展粮食安全审计是审计机关履行经济监督职能、提升粮食监管效能、维护国家安全的重要举措。

一、粮食安全审计概述

（一）粮食安全审计的概念

在保障粮食安全的目标框架下，国家审计依托自身的权威性、独立性、专业性和建设性等优势，审查和评估粮食安全领域制度设计的合理性和科学性、政策措施执行的及时性和效果性、权力运行的合法性和合规性、财政财务收支的真实性、合法性和效益性等。因此，粮食安全审计应当是以确保粮食供应保持稳定并持续发展为目标，对涉及粮食生产、储存、加工、流通、消费、贸易等全链条各环节的政策、项目和资金进行总体评价、问题反馈和建议提出的审计监督活动。

（二）粮食安全审计的发展

从历史溯源上看，粮食安全作为国家审计关注的内容古已有之。从西周时期宰夫对钱粮等财物收支情况的稽查审核，到唐宋时期对漕粮纲运的装发、运输、下卸全过程进行审计，再到明清时期对漕粮、仓库的审查复核，直至改革开放之后国家审计机关对粮食安全开展的相关审计，可以看出，保障粮食安全一直在国家审计的职能范围之内。从监督重点上看，粮食安全审计的内容逐渐丰富。早期，粮食安全审计主要集中在对粮食收支、储备、运输等环节的监督上，确保国家粮食收支的规范、粮食储备的安全和粮食市场的稳定。随着粮食安全重要性愈发凸显，审计机关开始对粮食生产、加工、储备、流通、政策支持等各个环节进行全面监控。审计人员通过获取和分析粮食生产、加工、运输等环节的数据，及时发现潜在的风险和问题。从开展形式上看，粮食安全审计形式更加多样，既有专项审计调查，也有依托政策措施落实情况跟踪审计、领导干部经济责任审计、企业审计、金融审计、民生审计、自然资源资产和生态环境保护审计等项目开展的审计。

（三）粮食安全审计的驱动因素

1.保障粮食安全是国家审计的法定职责

国家审计通过监督、检查和调查等方式维护国家财经秩序，保障国家经济安全，是宪法和审计法赋予审计机关的基本职责。粮食安全作为经济安全的重要内容，通过粮食安全审计可以推动国家经济社会良好有序发展。具体来说，国家审计可以通过评价粮食领域财政财务资金使用的真实性、合法性和效益性，优化政策安排和布局，促进政策落地落实。粮食领域作为潜在风险较大且影响国民经济运行的行业，审计机关履行法律赋予的权限，通过识别和捕捉风险苗头，查错纠弊，及时采取措施进行纠偏和修正，从而保障经济高质量发展。

2.保障粮食安全是国家审计服务国家治理现代化的职能需要

随着审计面临的政治、经济、文化等外部环境的快速变迁，以及审计实践活动的不断深入，对审计职能定位的认识也在持续深化。二十届中央审计委员会第一次会议明确审计“是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”，由此将审计纳入国家治理现代化的视野。国家审计作为国家治理体系的基础性制度安排，是实现国家治理现代化的重要保障，其产生、发展、改革、创新均是为了满足国家治理的客观需要。粮食安全作为国家治理的重要领域和微观基础，保障好粮食安全是国家安全的有效支撑，是推动国家治理现代化的重要内容，是治国理政的头等大事。在新形势下，粮食安全审计通过提升粮食安全治理能力、抵御粮食安全领域中的各类风险、提高粮食安全治理效能，从而为国家治理现代化奠定物质前提。

3.保障粮食安全是国家审计发挥经济体检作用的必然要求

审计发挥经济体检作用，就是依据国家法律法规、制度规范和决策部署，基于专业化技术优势，从海量数据中去伪存真，全面评测被审计单位和经济社会运行的健康程度，揭示问题、推动整改、预警风险。这就要求审计监督对政策制定、制度执行、权力运行、资金运动等经济行为全过程进行全方位研究和分析，形成“查病、治病、防病”的正向反馈。维护国家粮食安全需要审计机关把审计发现的具体问题放在经济运行层面进行审视，围绕国家当前经济工作的重心，重点关注粮食政策配套措施落实情况及其风险，加强对高标准农田重点项目、农业农村重点部门和粮食购销重点领域的审计监督，增强粮食产业各环节的抗风险能力，有效维护经济安全。

二、粮食安全审计面临的挑战

（一）粮食安全涉及广泛，审计内容分散

随着人口增长和经济社会发展，粮食安全重要性不断提升、管理流程愈加复杂、涉及主体更加多元，粮食产业具有政策性强、涉及范围广泛、类别多元、链条冗长、资金规模庞大且使用分散等特征，对审计机关也提出了更高的要求。在审计机关开展的粮食安全审计中，针对粮食储备、高标准农田建设、农业水利设施管护、粮食购销等领域的政策措施落实情况审计取得了一定成效，但对于种质资源、农产品价格、农业补贴等政策方面的覆盖仍显不足。以种质资源保护开发利用审计为例，目前仅有审计署于2021年统一组织实施了种业审计，对农业农村部、科技部和9省种业发展情况及相关资金进行了审计，而在各地审计工作报告中，涉及种质资源审计的内容还不多。

（二）粮食安全法律体系有待健全，审计依据不足

法律法规和政策制度是国家审计机关进行问题定性和制定处理处罚要求的根本遵循。但目前粮食安全领域的有关法律条款缺乏实质性的约束作用，多以指导性要求和倡导性规范为主，不利于审计监督的深入开展。2024年6月1日起正式施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》是我国粮食领域第一部基础性、统领性法律，推动我国粮食安全工作从政策性治理向法治化治理转变，为国家粮食安全战略实施提供了法治路径。但这部粮食领域的基本法并未明确审计机关在其中的边界和权限等内容，审计机关介入粮食领域开展审计监督存在一定的法律风险。

（三）粮食安全领域专业性强，审计能力存在差距

粮食安全审计涉及较多专业领域，要求审计人员具备扎实深厚的审计功底、丰富全面的政策法规知识和精准高效的专业技术手段。目前，审计人员的能力素质与审计项目的要求还有差距，对粮食安全有关政策制度和法律法规的理解掌握不够全面，所提出的问题整改要求不能落地落实，审计意见建议不够精准。此外，智能化和大数据等现代化农业农村审计的信息化水平亟待提高，粮食安全审计数据分布较为零散，具有多部门、多层级、多领域和跨区域的特点，对数据的采集、整理、挖掘和分析要求较高。当前，审计人员对“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的大数据审计模式的运用程度还不高，在持续深化利用数据分析软件，创新利用无人机、地理信息系统、激光雷达、遥感等技术上还存在短板，一定程度上制约了粮食安全审计的效果。

三、粮食安全审计优化路径

（一）构建粮食安全全生命周期审计链路

审计机关应在制度机制上构建粮食安全全生命周期审计链路，结合地方特色和审计资源，逐步对粮食安全的全流程开展监督，以期对粮食安全全链条实现审计全覆盖。在耕地保护环节，针对中央关于高标准农田和永久基本农田建设的部署要求，重点关注耕地保护相关目标任务推进、指标完成情况；耕地“非农化”“非粮化”、抛荒撂荒、虚报面积、高标准农田建设、耕地地力补贴等涉农补贴资金的管理情况等。在粮食生产环节，重点关注种质资源开发保护利用、种业科技研发、种粮农民收益保障、粮食生产资金管理使用及项目建设管护等情况。在粮食储备环节，重点关注储备资金预算执行、财政补贴资金管理使用、粮食数量的真实性与安全性、承储库点合规性等情况。在粮食流通环节，重点关注相关计划任务执行情况、购销轮换业务的真实性与合规性、政策及法规制度落实、粮食企业经营管理绩效等情况。在粮食加工环节，重点关注粮食加工供应链的完整性、稳定性和安全性等情况。在粮食应急环节，重点关注粮食应急体系建设、供求变化监测预警和应急保障、应急保障中心项目建设和运营等情况。在粮食消费环节，重点关注党政机关厉行节约反对浪费和主管部门监管责任落实等情况。

（二）推动完善粮食安全领域法律法规体系

从粮食安全领域的法治进程看，我国在国家层面已经搭建了以粮食安全保障法为核心，以《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》《粮食质量安全监管办法》等法规为配套的较为完善的粮食安全法律法规体系，粮食安全治理已进入法治化、规范化轨道。但目前的法律法规还无法覆盖粮食安全的全领域各环节。粮食安全保障法作为纲领性法律，在原则确立、制度设置、方针指导等方面进行了纲领性规定，但对于实操性、一般性规定还未细化，需要在其他法律法规规章中予以规范。要在此基础上进一步完善配套制度，需要审计机关介入并推动尽快制定出台粮食安全保障法行政处罚裁量标准等规定，并通过推动制定粮食安全保障地方性法规，构建完善的粮食安全保障法治体系。

（三）深化审计技术创新和人才培育

要持续开发利用大数据审计工具，建立多种分析模型，对粮食安全领域开展全流程数据穿透分析，将信息技术融入审计业务。要有序推进人工智能大模型技术在粮食安全审计各环节的开发、部署、维护和持续优化，充分发挥人工智能在数据采集、复杂语义理解、内容生成、知识整合等方面的优势，推动粮食安全审计工作从“经验判断”向“智能驱动”升级，进而将审计人员从烦琐的手工操作中解放出来，减轻工作负担，提高审计质量与效率。

同时，注重强化审计队伍建设、提升履职能力。进一步提升审计人员依法审计、重大问题揭示、审计成果运用等能力，提高审计工作整体水平。深入学习贯彻习近平总书记围绕国家粮食安全发表的一系列重要论述，认真落实总体国家安全观和国家粮食安全战略，提升从政治高度分析经济问题的能力。牢固树立研究型审计理念，持续加强专业训练、实践锻炼和业务历练，不断提升审计人员“能查能说能写”能力，进一步优化审计人员知识结构、专业素养和综合素质。（四川省审计科学研究所 林山山）